论经济信用建设中的制度建设
内容提要：市场经济社会本质上是一个信用社会；从经济学意义上讲，良好的社会商业信用和市场经济发展会形成很好的良性循环，降低市场交易成本、提高交易层次、扩大交易规模。在发达国家，大都建立了完善的信用管理体制，信用成为一个人立足的基础，人们信守契约，制约和惩罚失信行为，没有信用的人在整个社会经济活动中寸步难行。然而，遗憾的是，我国的信用状况令人担忧，信用丧失现象比较普遍，且有愈演愈烈之势，严重破坏了市场经济秩序，影响了银行的信贷业务，影响了我国经济的良性和有序发展，使得信用体系的发展远远滞后于经济发展水平，信用风险成为重要的经济风险之一。究其原因，是我国的信用体制不健全，信用制度不完整并存在较多问题，中国在向市场经济转轨过程中，信用建设并没有与经济发展同步增长。相反，目前市场上的信用缺失成了我国企业和经济发展的巨大障碍。企业在经济活动中的假冒伪劣、坑蒙拐骗、逃避债务等问题时有发生；证券市场上的弄虚作假、大肆圈钱盛行；上市公司借骗银行信贷加剧。近几年出现的银广夏事件、蓝田股份事件、基金黑幕等无不体现市场信用的严重缺失，以致以素有中国经济学道德良心之称的经济学家吴敬琏先生为代表的一批经济学者提倡必须在中国推进信用文化建设，各级政府和企业也言必讲诚信。但说易行难，中国的信用建设任重而道远，而作为信用建设中坚的银行更是责无旁贷。开发银行作为政府的开发性金融机构，凭借在融资推动中进行信用制度建设、促进组织增信、实现政府意志和社会目标，必将产生积极的推动作用。
关键词：信用 信用体制
一、政府诚信需要激励与惩治机制之完善
政府诚信是社会诚信体系的核心与基石，也是加快法治政府建设与构建和谐社会的必然要求。近年来发生的一些特别重大安全责任事故与事件，不仅给人民群众的生命财产造成重大损失，并且严重损害了政府的公信力。因此，加强政府诚信建设已引起政府与人民的普遍关注。党的十六大以来，党中央，国务院对诚信体系建设提出了一系列明确的任务和要求。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中，指出行政管理应做到诚信。国务院近日发布的《关于加强法治政府建设的意见》(以下简称意见〕也再次强调指出，应“全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力”。
诚信中的‘诚”指真诚、诚实，强调内心的真实，是主观的;信指守信、践诺、无欺，倾向于外在的行为，是客观的，信以诚为基础.诚信作为中华民族的传统美德，在古代中国既是个人道德修养方面的自律规范，如“人所以立，信、知、勇也“，也是人与人和谐相处的交住准则，如“与朋友交，言而有信”；还是统治者治国的重要准则，如“上好信，则民莫感不用情”。但中国传统伦理中的‘诚’、’信’,基本上属于人生道德和政洽伦理，并没有固化为法律化的道德规范，实现由“心性诚信”向”责任诚信“、”契约诚信”的转化。
诚信作为一项法律原则最早渊源于罗马法，后为近代民法所继受，并以其在法律生活领域的重要性得到立法者的高度重视与承认，获得“帝王条款”的美誉。随着近现代政府职能的转变，政府行政权的行使要依诚信原则的要求逐渐为现代行政法所认同，诚信原则的适用也从私法领域扩展到公法领域，在作为礼法领域的基本原则同时，也成为一项重要的公法原则。
政府诚信即指政府在行使国家行政权力，实施社会公共管理职能过程中，应坚持诚信原则，出于为民服务的善良动机，履约践诺，并依法承担相应的责任。具体而言，政府诚信要求政府公布的信息应当全面、准确、真实；政府撤销、变更已经生效的行政决定，应依法定事由并经法定程序；由于国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定时，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予l以补偿。政府诚信既是弥足珍贵的政治道德，也具有深刻的法理基础。从政府诚信与法治的关系来看，政府诚信是推动法治的重要因素，而法治又可为政府诚信提供根本保障。政府诚信建设是一项基础工程，也是一项复杂的系统工程，需要从道德、法律与体制等层面多管齐下。其中，建立政府与行政人员守信行为的激励机制与失信行为的责任追究机制，即对讲诚信的行政主体进行褒扬表彰奖励的同时，切实对失信行政主体的予以严厉惩戒，是加强政府诚信建设的主要内容与重要保证。
完善激励与惩洽机制，加强政府诚信建设，应重点做好以下几方面的工作: 首先，应将政府诚信i建设纳入法治轨道。以法治为保障与后盾，可以有效避免政府诚信i建设流于形式，成为空中楼阁。政府诚信缺失、公信力受损，很大程度上是法治缺失、制度不健全的体现。就我国当前情况来看，政府失信惩戒与责任追偿方面的机制还未建立健全。从行政法上看，目前我国还没有对政府诚信责任作出专门规定的具体法律，政府诚信责任规定只是散见于一些法律、法规之中。我国2003年的﹤行政许可法》首次将诚信原则引入行政法领域，确立了体现诚信原则主要内容的信赖保护原则，但其适用范围和拘束力较为有限。因此，有必要通过专门的立法对政府诚信原则做出具体规定，明确政府机关的责任。此次颁布的意见也体现了将政府诚信通过法律予以规范的倾向，指出“着力提高政府公信力，没有法律、法规、规章依据，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织权益或者增加其义务的决定；行政机关参与民事活动，要依法行使权利、履行义务、承担责任”。
其次，应加快推进政府职能转变和管理创新。绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。绩效评估的结果，可以为行政问责提供可靠、信实的依据，提高问责的合理性。开展政府绩效评估工作，有利于真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，从而提高人民群众对政府的满意度，增强政府的公信力。在推进政府绩效评估工作中，需要建立体现科学发展观和正确政绩观的干部考核、评价、激励机制，切实做到按照奖优、治廉、罚劣的原则，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用。在这方面，我国的监察机关应积极开展效能监察，推动政府机关改善行政管理，提高行政效能和服务水平。新修订的《行政监察法》也明确规定了“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行检查”。
再次，应加快实行与健全以行政首长为重点的行政问责制度行政问责制度是强化行政监督的有效形式。行政问责制度应依照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，纠正行政机关及其公务员的失职渎职、行政不作为、慢作为和乱作为。行政问责制度作为一项行政法律制度，其关键特性在于标准化和程序化，因此需要加强制度化、规范化建设，并与行政监察、审计监督结合起来，通过增强行政公务员的责任意识，促使其正确履行职责，实现执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。对此，意见强调指出，应“严格执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定，坚持有错必究、有责必问”。
最后，增强对公务员的诚信宣传教育，普及信用知识。广大公务员是政府工作的直接承担者，实施政府行为的主体，他们的诚信意识、服务意识和效能意识的水平，直接关系到政府各项工作的成效与人民对政府的信赖程度，因此增强公务员的诚信意识和守法意识，营造“有信者荣、失信者耻”的氛围，使公务员在行使行政自由裁量权时，能够以自己内在的“善德”来约束自己，自觉遵纪守法、诚实守信，是实现政府诚信的关键所在。
二、对“信用”作为制度的理解
制度经济学创立者之一的康芒斯（J.R.Commons）对“信用”的诠释是：实际上，债务和所有权都不是财富，他们是制度。的确，“信用”不只是一种心理现象，也不只是一种活动，它是“制度”，它弥漫于近现代整个社会经济活动中，是经济活动赖以存在的环境，就像阳光、空气和水一样“，信用”对于人类是不可缺少的。因此，本文对作为一种制度安排的“信用”的理解体现在以下几个方面：
首先，信用是人类个体的一种心理现象，它的心理学特征是信任和安全感。当我们说某人“不讲信用”时，意思是这个人不值得信任，金融机构发放“非信用贷款”时，主要表现便是人们在“信用活动”中失去了安全感。
其次，信用是一种人与人的关系，是由人类个体集结成人类社会的一个必要条件，信用的社会学和经济学意义首先在于它构成了社会的“信任结构”（Structureof Trus t）。这种“信任结构”可以是“特殊主义”的，也可以是“普遍主义”（Universal-is m）的。两者的区别在于前者是“凭借与行为者之属性的特殊关系而认定对象身上的价值之上的”，而后者却是独立于此种关系之上的。两者既存在矛盾，也相互依赖、相互转化。
再次，信用往往涉及到时间间隔。如果所有的活动均能立竿见影地显示出后果，人人都只活在现在，则一切“预期”、“信任”都将失去其存在的必要性。正是由于过去和现在的活动后果会反映在将来，在“现在”与“将来”之间的这一段行为上的空白必须由某种制度约束来维系。
最后，信用涉及法律上“债”的概念。这是几百年来学者研究讨论的重点。值得一提的是，从“债”的层面上讲，信用不是指保留所有权而让渡使用权，可有追溯效应。信用关系中的债权人只能依据债的内容向特定的债务人主张他的权利，而不能向第三方请求履行（除非经过背书）。同时，信用之“债”不只限于一般意义上的借贷关系，只要有要约和承诺这两个要素即可。就不同的信用主体而言，信用的内涵和范围都不一样，因此，信用有国家信用、地区信用、商业信用、个人信用等，而作为金融机构的银行在社会信用中担当着特殊的地位。对一个社会的信用而言，微观条件下的个人信用、企业信用是组成良好的地区信用和国家信用的基础,没有微观个体的信用，一个国家和地区的信用状况就无从谈起；就制度和社会性层面上看，信用是和特定的信用主体(如个人、企业)的外在环境、法律条件、道德风尚密切相关的。
二、信用建设的制度分析
（一）我国信用建设中的制度缺陷
从信用的发展演变上看，信用是随交易的发展而发展的，在早期自给自足的个体经济时代，人们之间不存在交易行为，因此那个时候的信用在经济中并不重要；但社会经济的发展要求专业化分工，专业化分工能够提高社会的经济效益，这种分工的结果就是社会交易的频繁和规模的扩大。在重复的多次交易和信息比较完善的情况下，人们会形成一种互相尊重约定、保证质量、平等互利的原则和规定，这种规则形成了信用文化中的非正式的制度形态。之所以形成这种结果，是因为违约和不守信的成本是很高的，但是基于“经济人”特性假设和非充分市场下的交易并不会彼此做到信息对称和互不欺诈，一旦交易中产生了纷争和利益冲突，就需要权力机构的一种正式制度安排来界定和约束交易双方的行为，以减少这种违约的可能性。从信息经济学上讲，只要两个个体之间的交易是一次性的，如果没有正式规则的约束，彼此都不会去遵守约定和做到言行一致。这种情况就需要作为社会权力机构的政府通过正式制度安排来保证这种交易的公正性。这就要求政府在信用建设中必须能够及时公正地提供一种保证信用文化和信用行为得到注重的环境。这种环境的获得是通过制度安排来体现的。在当前我国经济条件下，政府在信用中的作为是不够的，保证交易的公平和对不守信的惩罚要求政府在信用的建设中必须能够做到公平、公正、公开。但目前的一个情况就是信用主体双方在市场交易中的不平等。民营企业、国有企业及银行等在市场中的地位都是不平等的，国家并没有保证“资本”在市场中的同一性，也没有保证企业在市场中的同一性。可以说这是我国信用建设中的制度缺陷。
（二）信用建设中的两种制度安排
信用建设不光只是为信用建设，它必须为经济服务。因此信用建设是和一定的经济和社会背景相联系的，不同的经济条件和社会文化背景，信用建设的方法和途径是不一样的。自科斯提出交易费用理论以后，人们将市场主体间的经济行为纳入了科斯理论的分析框架。他认为，对于一项经济活动，人们到底是选择市场交易或者内部解决是与交易费用相关的，如果通过市场交易的成本大于企业内部进行生产的成本，那么企业就不会选择通过交易的方式来进行。笔者认为，这种交易费用就包括了信息搜寻成本和预期失信的违约成本。一旦社会信用状况恶化，市场交易中失信成本就会很大。因此，企业就会选择减少交易的方式或者改变交易的手段来规避这种失信的损失，其后果就是市场交易的萎缩和经济规模缩小。现实生活中，我国企业“大而全”的状况和这很有关系。我国现实中的状况是，因为整个经济环境的信用不良，很多企业的交易又退回到了最初的“物物交易”或者“现金交易”，这印证了我们信用建设的尴尬，银行抱着巨额的存贷差却“惜贷”的困境也印证了我们信用现状的不佳。因此，作为银行、企业、个人，必须认识到信用的提升是有经济价值的，彼此改善信用状况能够获得多赢的局面，从而改善整个社会“福利”。因此，作为推动信用建设的银行来讲，通过信用建设降低交易费用从而扩大交易的规模和质量应成为衡量其效果的重要标尺，各大银行在融资推动中强化信用制度建设，目的是提供一种微观层面的制度安排来保证“银企”交易的约束。
（三）信用发展中的路径依赖特征分析
诺斯将“路径依赖”引入制度变迁分析中，他认为在制度变迁中同样存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。诺斯指出“，路径依赖，指今天的选择受历史因素的影响”；“人们过去作出的选择决定了其现在可能的选择”。沿着既有的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道并迅速优化(称之为诺斯路径依赖Ⅰ)；也可能顺着原来错误的路径依赖路径往下滑(称之为诺斯路径依赖Ⅱ)。路径依赖类似于物理学中的惯性，一旦进入某一路径就可能对这一路径产生依赖。正是这种路径依赖性的存在，使得一个社会一旦选择了某种制度，无论它是否有效率，都很难从这种制度中摆脱出来。信用建设中同样具有制度变迁的“路径依赖”特征。在计划经济条件下，我国的市场信用主体（企业、金融机构）名义上都属于国家，企业的一切资金来源和市场活动都由国家来调控，银行也只能是国家的第二财政，党的旗帜指到哪里，资金就投到哪里，资金“供给”的银行和资金“需求”的企业都是国家的左右手。
因此，计划经济时代无论从制度安排上、信用主体上看都是“信用缺失”的，借钱不用还的心态根植于企业之中、银行之中。以致后来国家从“拨改贷”及“贷改投”中，银行始终是企业的低成本的融资来源。当向市场经济转轨过程中，基于信用环境的正式制度（法律法规）的供给不足使得那些善于钻空子的“先知先觉”者采取不守信用的方式获得了资本的原始积累，有些甚至乐此不疲，这加剧了信用的恶化和阻碍了我国市场信用的形成过程。这种转型中的一个重要问题就是，信用主体的微观结构缺陷加剧，制约了信用文化的形成。我国尽管目前是多元化的经济，但是国有经济仍然占主要部分，对于推动信用发展有重要作用的金融行业更是“一股独大”。在詹森和麦克林看来，基于“委托—代理”理论下的现代公司制企业的致命缺陷就是其委托人和代理人之间的利益冲突，因此在西方才会有对企业管理者的各种约束和利益激励来降低代理成本。信用问题实质是产权问题，我国国有企业改组改制后一直没有解决的问题就是国有产权虚置，没有谁为国有产权来负责，国有资产对企业经营管理者的约束软化和模糊，使得企业经营者在市场做不守信行为的成本极低，而银行由于国有资产的代理人不到位没有对经营者的硬约束，使得银行在贷款过程中并不关注贷款项目的还贷能力。没有合适的国有股权的代理人，就没有很好的监管者，这样经营者在“自利动机”的驱使下一个合理的选择就是不守信，多年来，我国上市公司中存在的弄虚作假、包装市场、对银行骗贷、恶意圈钱、随意改变资金用途等都是这种企业微观结构缺陷、失信成本过低的结果
因此，在信用建设中如何改善和改变这种信用主体的微观结构，提高失信对个人对企业的惩罚成本至关重要，其中国有企业如何真正找到好的代理方式来对国有资产负责，对信用建设必不可少，这也是我国企业改革中最大的问题。总之，信用建设是一项系统工程，而其中的制度建设是信用建设的基础，这既要求政府在宏观上的制度供给；也需要金融机构、企业等微观主体上的自我完善和社会道德风尚的提高。
参考文献:
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