试析新生代农民工职业教育
［论文摘要］新生代农民工职业教育是一种准基础性公共教育服务，对于推进我国经济社会发展、普及高中阶段教育、增长劳动者受教育年限和改革、发展职业教育等都具有重要意义。但是，由于新生代农民工职业教育存在的问题制约了其顺利健康发展，亟须完善法规，强化统筹，加大投入，改革培养模式，创新运行机制，为技能型新生代农民工的成长提供良好条件和氛围。
［论文关键词］新生代农民工 职业教育 职业发展 体制改革 机制创新
农民工是我国20世纪70年代末80年代初以来计划经济体制向市场经济体制转变，农业社会、农村社会向现代社会转变过程中出现的一种社会特殊群体，其称谓中的“农民”指其身份，“工”指其职业，“农民工”就是指户籍身份仍为农民、有承包的土地，但却离开土地进入城镇，主要从事第二产业、第三产业，以工资收入为主要来源的人员。新生代农民工相对于原有的农民工而言，特指20世纪80年代及以后出生的青年农民工。目前，新生代农民工已经成为外出农民工的主体。学海网(www.xuehai.net)对新生代农民工实施扎实、有效的职业教育，将对改革、创新职业教育体制和机制，健全、完善职业教育政策和措施，促进我国社会主义小康社会与和谐社会建设等产生重大和深远的影响。
一、新生代农民工职业教育的含义
鉴于新生代农民工绝大多数人已经接受了九年制义务教育，达到了初中或其以上文化程度，因此所谓新生代农民工职业教育，应是指按照《职业教育法》的规定，充分利用我国职业教育体系内的各种资源，构建包括政府、学校、行业、企业、用人单位、培训机构、社区组织在内的多方协作网络，对新生代农民工这一特殊社会群体进行以职业知识、职业技能、职业道德、职业纪律等内容为重点，以培养择业、就业、创业本领和综合素质为目标的一种准基础性公共教育服务。
根据不同的标准，新生代农民工职业教育可以分为不同的类别：如根据对象的不同，可分为就业前培养新生代农民工的职业教育和就业后在岗或转岗新生代农民工的职业教育两类；根据性质的不同，可分为新生代农民工短期职业技能培训和新生代农民工学历性职业教育两类；根据学历教育层次的不同，可分为新生代农民工中等职业教育和新生代农民工高等职业教育两类；根据办学主体的不同，可分为学校型新生代农民工职业教育、企业型新生代农民工职业教育和校企合作型新生代农民工职业教育三类。
在西方，工人的分类通常被认为是与技能等级相一致的，普通劳工被称为“无技能”工人，机械操作工被称为“半技能工人”，技工被称为“有技能”工人，其所对应的教育需求，分别是不需要职业教育、短期职业培训和正规的学历性职业教育。我国新生代农民工进城后绝大多数人从事第二产业、第三产业的半技能和有技能职业岗位工作，他们所对应的工人类型为半技能工人和有技能工人，因此所对应的职业教育主要是短期职业技能培训和学历性职业教育。为建构和提高新生代农民工的综合素质与系统能力，今后我国对新生代农民工实施职业教育的重点应放在正规的学历性职业教育方面。
二、新生代农民工职业教育的重要意义
（一）新生代农民工职业教育是提高劳动者素质，促进经济发展的战略举措
目前许多地区大部分制造业企业的主体是新生代农民工，新生代农民工早已经成为我国现代产业工人的主力军。实践表明，要转变经济增长方式，必须提高劳动者素质。近年一些地方频频出现了“用工荒”，其实质是“技工荒”，从根本是说与新生代农民工的群体表现密切相关。实施新生代农民工职业教育，提高他们的专业技能和从业本领，将极大地改善其素质结构和能力结构，这显然对推动社会经济发展的作用是十分巨大的。
（二）新生代农民工职业教育是实现社会公平，加快社会主义和谐社会建设的必然要求
新生代农民工的职业经历大多刚刚开始，职业道路尚处于起点阶段，职业生涯的发展定位存在着较大变数。他们满怀希望来到城市，结果却在很多方面不被城市接纳，因此陷入角色认同的困境，加之精神和情感的需求往往得不到很好的满足，而他们又不愿回归农村与土地，处于两难境地，成为“边缘阶层”。党中央、国务院曾明确提出要“把促进公平作为国家基本教育政策”，强调“教育公平是社会公平的重要基础”，而“教育公平的关键是机会公平”。在二元社会结构下，新生代农民工的父辈为我国农业和农村的发展以及工业和城镇的建设做出了很大贡献，当前和今后，基于“城市支援农村”“工业反哺农业”的理念，对新生代农民工实施补偿意义的职业教育，是落实党和政府促进社会公平和教育公平的一个重要体现，也是落实党和政府推动新时期城乡统筹发展战略思想的一个重要标志。
（三）新生代农民工职业教育是推动职业教育改革，促进职业教育发展的重要手段
据调查，新生代农民工大多数初次外出务工的年龄不足18岁，其渠道主要是家人安排或亲友介绍，缺少理性的职业规划和职业选择。一些人曾在职业培训机构或中等职业学校学习，甚至拥有多种职业资格证书或技术等级证书，但这些证书与他们的工作难以匹配，实际操作技能很差。这反映出我国目前的职业培训及中等职业教育存在很多问题，如职业培训或中等职业教育不普及、不到位，课程与教学内容滞后，有关部门管理职能缺失，相关政策互不配套等。积极发展新生代农民工职业教育，必将引起职业教育招生制度、专业设置、课程体系、教学模式、学生管理规程等一系列改革的创新，并进而带来全社会职业教育理念的一场变革，推进职业教育体制、机制、政策的不断完善等。当前，对成长中的和已进城的新生代农民工加快普及中等职业教育，将成为我国推动职业教育改革、促进职业教育发展的一种有效手段。
（四）新生代农民工职业教育是普及高中阶段教育，提升全民受教育程度的有效途径
据国家统计局资料，2009年我国新生代外出农民工中接受过高中及以上教育的比例如下：30岁以下各年龄组均在26%以上；年龄在21～25岁的为31.1%。换句话说，21～25岁的新生代农民工受教育程度为初中及其以下的高达68.9%。研究表明，劳动者的素质、能力及其劳动收益率都与其受教育程度成正比关系。为提高全民族素质，1998年12月国务院批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》首次提出了普及高中阶段教育的任务，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》再次要求“加快普及高中阶段教育”。中等职业教育是高中阶段教育的重要组成部分。过去人们多把新生代农民工职业教育定位于非学历的职业培训，显然是远远不够的。通过对新生代农民工实施职业教育，对其实施系统的、正规的、学历性的中等职业教育，必将有效地增强中等职业教育的功能，这对于我国实现普及高中阶段教育的战略目标，大幅度提升全民受教育程度，具有重大的历史作用。
三、新生代农民工职业教育存在的主要问题
（一）多头管理，统筹力度不够
目前，承担新生代农民工职业教育工作的机构很多，但却是多头管理，各自为政，由于政出多门，条块分割，规划不统一，政策不一致，使得有限的资源发挥不出最大的效益。有些地方基于本位利益，不能按照公正、公平、公开的原则将所属培训项目交给符合条件的职业学校和培训机构，挫伤了具有优质资源的职业学校开展新生代农民工职业教育的积极性，也损害了新生代农民工接受优质职业教育的利益。从我国各级政府和有关部门所发布的有关农民工相关文件来看，主要关注了岗位技能培训和劳动力转移培训，对其综合素质和系统能力的构建与提高重视不足，没有把正规化的职业学历教育和职业技能培训同时作为职业教育的有机整体加以规范，没有把加快发展职业学历教育列入提高新生代农民工整体素质的重要政策，对用人单位开展农民工职业教育和技能培训也没有明确的规定，缺乏相应的设施、师资、经费等保障要求。
（二）新生代农民工总体素质不高，培训力度不够
国家统计局2010年统计数据表明，新生代农民工中受过高中及以上教育经历的比例为28.4%，平均受教育年限仅为9.8年，尽管受教育年限比传统农民工长，但是从接受教育的内容来看，77.9%的新生代农民工仍停留在义务教育（64.4%）和普通高中教育（13.5%），而接受过职业教育的比重仅为9%。据人力资源和社会保障部的统计，2009年我国1.5亿外出农民工中，约有9000万人没有接受过任何职业教育及培训（约占60%）。国家统计局的抽样调查也表明，2010年参加过职业教育培训的新生代农民工只占30.4%。据了解，由于缺乏具体政策的引导，多数职业院校至今尚未专门针对已进城在岗的农民工开展职业学历教育和职业培训工作。这种状况与产业发展所需的技能型人才的要求很不适应，既难以满足新生代农民工个体职业发展的需求，也制约了我国经济社会的协调发展。
（三）有关政策未落实，经费严重不足
一方面，目前许多地方没有按《职业教育法》的规定制定和落实中等职业学校生均经费拨款标准，没有按《国务院关于大力发展职业教育的决定》规定的比例将教育费附加的20%～30%用于职业教育。近几年国家和地方都大幅度增加了对职业教育的投入，但是投入的增长速度明显低于招生规模的增长速度。同时，许多地方也没有做到按照2010年《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》的规定比例将企业职工教育经费用于一线职工的教育和培训，部分企业的新生代农民工也未能在接受职业教育过程中享受正式职工的同等待遇，不能与企业原有职工同等地得到培训和进修的机会。另一方面，投入到职业学校专门用于培养培训新生代技能型农民工职业教育的经费更少。许多职业学校开展了农村劳动力转移前和转移后的培训，却不能平等地得到有关部门的经费补贴。新生代农民工在接受分阶段完成学业的中等职业教育过程中，也还不能享受到中等职业学校全日制学历学生的助学金和涉农专业免费政策。
（四）组织新生代农民工职业教育难度大
一是新生代农民工流动性大、工作不稳定、岗位变换频繁。中华全国总工会的最新调查表明，新生代农民工外出务工后更换工作的平均次数为1.44次，且每年变换工作0.26次，是老一辈农民工的2.9倍，他们更换工作时88.2%是自己主动提出结束合同。据2005年统计，农民工参加工会的比例只有17.3%。尽管农民工流动是市场对劳动力的一种自我调剂行为，参加工会与否也应出于农民工的自愿，但是这无疑增大了有关部门和城乡职业学校对他们开展职业教育的组织难度。二是用人企业对新生代农民工重使用、轻培养，许多企业没有把对新生代农民工的培养培训作为自身应尽的职责和义务，不重视在职新生代农民工的职业教育。加上新生代农民工的工作时间长、工资待遇低、学习条件差，尤其是多数用人单位与新生代农民工为签订劳动合同或签订的劳动合同是短期合同而导致部分新生代农民工可能因参加职业教育丧失工作职位，因此给新生代农民工在职接受职业教育产生了不利影响。三是新生代农民工自身的原因。他们没有城镇户口，没有能力购买城镇的住房，很难真正融入城市主流的文化生活，因而得过且过的心态相当盛行，降低了其参加职业教育的积极性。
（五）职业学校的教学改革滞后于新生代农民工的需求
新生代农民工从事的职业工种繁多，门类复杂，因此他们要求职业教育为其提供的专业、课程和教材能反映新技术、新工艺、新材料、新设备的要求，能贴近从事的职业工作岗位和工作过程，而目前我国职业院校的专业建设、课程改革和教学组织管理模式与新生代农民工的需求还存在一定的差距。教学内容重理论、轻实践，教学组织以班级授课为主，教学方法以传统的讲授法为主，教材内容与新生代农民工从事的职业岗位不对接，教育时间与新生代农民工边工作边学习的实际情况不相符。农民工通常要利用工作结束后、周末和节假日参加职业教育活动，这对劳动强度较高和加班时间较多的农民工来说困难确实很大。 学海网(www.xuehai.net) 四、对策及建议
（一）健全完善相关法律法规体系，从源头上提高新生代农民工平均受教育年限和技能水平
各级政府应根据国家政策的规定，进一步加强职业教育，特别是要把大力发展面向农村的职业教育作为从源头上、从根本上提高新生代农民工受教育程度和综合素质的重要政策，作为促进国民经济结构调整和经济增长方式较变的重要举措，切实加强政府领导和政策扶持的力度。
建议修订《职业教育法》和其他相关部门规章，对新生代农民工接受职业学历教育和技能培训作出更加明确的规定，做到依靠国家法律法规和制度来推动并指导实施新生代农民工职业教育和技能培训。同时，修改、完善与农民工相关的法律法规和国家制度，保障农民工接受职业教育和技能培训的权益。
政府及其有关部门应加大监督管理力度，及时严肃查处违法违规的教育培训机构，取缔其办学资格，并追究其造成的不良后果，对问题严重的学校和人员依纪、依法予以惩治。
（二）强化统筹机制，提高新生代农民工职业教育资源的利用效率和整体效益
根据《国务院关于大力发展职业教育的决定》的精神，充分发挥职业教育联席会议的作用，加大各级政府的统筹力度，构建政府主导、行业指导、面向市场、多元办学、机制灵活，以职业院校和企业为主体的新生代农民工职业教育和技能培训的体系。整合教育、农业、建设、科技、扶贫等部门和社会团体的教育培训机构及经费，形成合力，集中解决诸如改善办学条件、强化实训基地、加大培养培训师资队伍力度等问题，共同推动新生代农民工的职业学历教育和职业技能培训。鼓励新生代农民工职业教育基地学校与劳务中介机构、用人单位建立互惠合作关系，通过“委托培训”“订单培养”等形式形成具有长期性、稳定性的劳动力供求关系，以增强培训的时效性和针对性，推动广大职业学校根据当地产业发展和企业需求，科学设置专业和课程，明确培养目标，扩大培养规模，提高教育质量和水平。
教育部门应采取必要措施，统筹整合本系统的各类教育资源，大力加强新生代农民工职业教育工作。一是统筹整合农村和城市的职业学校教育资源，大力发展面向农村的职业教育，积极推进农村职业教育的体制改革和机制创新，使所有农村户籍初中毕业生和未继续升学的普通高中毕业生在进城前、就业前就普遍接受到适宜的职业教育，并获得相应的学历证书、职业资格证书或技术等级证书，为他们逐步成为具有较高素质、较强能力的产业工人，实现由农村向城市带技能转移的目标奠定坚实的基础。二是统筹整合城市的各类职业教育资源，组织城市的各类职业学校通过与行业、企业、社区的合作，对已经转移到城市务工的新生代农民工进行适合其岗位需要的职业学历教育，或开展适合其意愿的岗位职业技术培训、职业资格证书培训等，提高他们的职业素质和从业能力，提高投入的整体效能。三是统筹不同层次的职业教育发展，理顺体制和机制，鼓励有条件的农村普通高中开设职业教育课程；同时，面向已进城的新生代农民工举办多种形式的高等职业教育，搭建新生代农民工终身教育“立交桥”，满足其多元、多维的职业发展需求。
与农民工相关的各行业、企业、社区、就业中介机构和工会、共青团、同乡会、同学会等社会团体应充分发挥作用，通过各种手段加强新生代农民工的沟通与联谊，提高其组织化程度，保障新生代农民工普遍接受职业教育的合法权益。
（三）加强职业教育基础能力建设，为技能型新生代农民工提供培养培训的优质资源
各级政府和有关部门应按照公开、公平、公正的原则，运用面向社会招标的形式，择优认定一批新生代农民工职业教育和技能培训机构，依托各地省级以上重点中等职业学校，通过财政资金支持等手段，建设一批具有示范性的新生代农民工职业教育基地学校，使之承担起高素质、技能型的新生代农民工的培养培训任务。
各级教育部门也要在本系统内确定一批新生代农民工职业教育基地学校，同时优先在农村劳动力集中输出县（市）、集中输入区（市）选择确定一批基地学校。要通过国家级中等职业教育实训基地建设项目和国家中等职业教育基础能力建设项目的实施，加强其校舍等基础设施建设，为其添置必要的教学实训仪器设备，使其尽快地达到装备先进一流、设备对接产业、技术对接企业、管理水平较高，具备教学、培训、鉴定和生产等多种功能的目标。要大力加强师资队伍建设，加强校长培训工作，为新生代农民工职业教育和技能培训打造一批高水平的教学和管理团队。
地级市政府和各县、市要适应新生代农民工职业教育的发展需要，加快构建县域培养培训新生代农民工的网络。要集中力量加强县级职教中心的建设，切实发挥县级职教中心在县域新生代农民工职业教育中的龙头作用；办好现有农村成人文化技术学校，发挥其在新生代农民工中的主阵地作用。
（四）改革课程模式和教学方法，创新适合新生代农民工成长的人才培养模式
推进各类中等职业学校以就业为目标，把提高新生代农民工素质和技能水平作为着力点，突出职业教育的实效性，帮助受教育者实现学有所长、学有所用。在教育模式上，将课堂教学与现场实践教学紧密结合，将全日制教育、半日制、业余制教育紧密结合，因地制宜，因时制宜，允许农民工通过学分银行积累学分，以弹性学制、半工半读的学习方式逐步取得毕业证书和技能证书。破除传统的学科式课程模式，实行工作导向、任务引领、工学结合、理实一体的行动式课程模式，采用模块式课程结构，推广项目课程、案例课程、场景课程和模拟课程。在教学上，依据学生的现有知识、能力水平实行分层次教学，使所有受教育的新生代农民工均能得到提高和发展。
鼓励各地积极探索新生代农民工职业教育的学分制管理制度。倡导针对新生代农民工的中、高等职业学历教育实行工学结合的办学模式，适应农民工边学习、边工作的需求，实现本职工作与专业学习的“无缝对接”。为此，各地教育部门应在部分条件齐备的地方选择一批中、高等职业学校作为试点，探索培养新生代农民工的职业教育学分制管理制度。要科学设置公共课、专业课和实践课的比例及相关课程的修学时数，同时将农民工在本职工作岗位上的生产劳动作为专业实训、实习环节的重要内容，科学考核其成果，合理评定其成绩。对于在工作岗位上做出突出成绩的，以及获得较高等级职业资格证书的，可以奖励一定的学分。
（五）加大经费投入，为新生代农民工职业教育创造良好的条件和氛围
新生代农民工关系着中华民族的共同利益，因此应把发展新生代农民工职业教育作为一种国家意志和政府行为，建立政府主导的多元化新生代农民工职业教育投入机制。一方面，各级政府逐年加大财政性经费投入。要保证有关学校的生均经费逐年有所增长。建议各级政府在财政预算中列支新生代农民工职业教育专项经费，同时加大中央财政资金在新生代农民工输入地的转移支付力度，鼓励新生代农民工输入地政府提高中央补助资金的配套额度，以保障新生代农民工人才培养工作顺利有效地进行，不断改善新生代农民工职业教育的办学条件，提高教师素质，提升培养质量。
建议尽快研究、制定新生代农民工接受中等职业学历教育的财政补贴政策。“十二五”期间，由中央财政列出专项资金，在城乡有计划地推行新生代农民工接受中等职业学历教育的免学费政策，对未接受过高中阶段教育的45岁以下新生代农民工职业教育接受中等职业学历教育，逐步实行免学费政策。免学费的补偿资金由中央财政、地方财政和相关企业共同分担。可以在经济条件较好、新生代农民工用量较大的地方先行试点，其他沿海开放城市、省会城市等逐年推行。有条件的地方，还可以把住宿费、课本费等纳入免费的范围，所需资金由新生代农民工所在的地方财政解决。
财政部、发改委、教育部、人力资源和社会保障部应共同研究制定相关政策，从“再就业基金”中设立新生代农民工职业教育专项资金。鼓励企业多形式地开展新生代农民工职业教育活动。建议对企业用于农民工职业教育的资金列入企业年度应纳税所得额免缴部分准予扣除。要营造良好社会氛围，优化社会环境，广泛吸纳企业资金和社会资金联合办学、兴建基础设施或设立助学金、奖学金等，确保企业职工教育经费中60%以上用于个人培训。同时，积极鼓励民间人士捐资助教，并对先进典型予以大力表彰和宣传。 学海网(www.xuehai.net)
