电力设施保护法律问题初探
【内容摘要】
电力体制改革已经完成了打破垄断、政企分离的第一阶段，有限竞争的电力市场即将形成。在未来的电力改革过程中，不论管理体制如何变化，保证电力设施的安全性和供用电的可靠性，将是判断改革成败的客观标准之一。国家立法和政府的相关办法中，应该充分体现电力设施的重要性和保护电力设施的艰巨性，特别是在目前破坏电力设施出现智能化、团伙化的情况下，应该有相应的应对措施，不能让电力企业唱“独角戏”。保护电力设施不受损害，只能也必须依靠全社会的共同努力。
【关键词】
电力设施 电力体制改革 破坏电力设备罪
电力设施破坏可以说是目前影响电力系统稳定运行的一个大的因素。虽然我国在1996年4月，颁布实施了电力法。并于1998年，由国家经济贸易委员会和公安部联合颁布了《电力设施保护条例》。但近年来电力设施的破坏、盗窃案件呈上升趋势，不仅给电力部门造成巨额资产损失，而且严重破坏了电网用户正常的用电秩序，给社会安全稳定带来负面影响。经过调查分析可以看出电力设施破坏主要有以下两方面的原因：其一法制不健全，执行难。其二是盗窃活动猖獗，打击手段不力，不能有效遏制。本文拟针对电力设施保护工作存在的热点问题从法理上进行分析，并从中提出解决的建议和设想。
一、 现有电力法规已不适应电力改革发展的需求，须进一步完善。
目前的电力设施保护工作尽管从法律体系上构建了从法律、法规到部门规章以及各单位的具体办法和措施的严密体制，但由于法律规定的不完整性，导致了这种看似严密的体制在现实生活中几乎没有多大的作用。为了落实《电力法》关于“电力设施受国家保护”的规定，国务院在《电力设施保护条例》中确定了“电力设施的保护，实行电力管理部门、公安部门、电力企业和人民群众相结合的原则。”在原国家经贸委和公安部联合发佈的《实施细则》中进一步明确为“电力管理部门、公安部门、电力企业和人民群众都有保护电力设施的义务。各级地方人民政府设立的由同级人民政府所属有关部门和电力企业(包括电网经营企业、供电企业、发电企业)负责人组织的电力设施保护领导小组，负责领导所辖行政区域内电力设施的保护工作，其办事机构设在相应的电网经营企业，负责电力设施保护的日常工作”。从以上规定中我们可以看出，保护电力设施的法律责任实际上处于虚无状态。
在电力体制改革过程中，在一次又一次的机构变换中，由于多种原因导致保护电力设施的责任逐渐弱化。从国务院批准的国家电监会的职能和机构设置中已经看不到保护电力设施的相关内容。公安部门虽然负有保护电力设施的责任，但他们只负责既成事实的、已经危害社会安定的治安案件和构成犯罪的刑事案件的调查处理，对没有造成客观后果的违法行为或者隐形破坏行为并无行之有效的办法。电力企业是电力设施的产权人或者管理人，虽有保护之心，但无保护之力。除了用电检查以外，法律没有赋予电力企业其他职权，任何保护措施都需要得到国家有关机构的协作和配合。人民群众不是法律上的主体，虽然有保护电力设施的概括义务，但不会因为消极履行这种义务而承担任何法律后果。所以，由政府出面成立的电力设施保护领导小组实际上成了保护电力设施的责任机构，担当起保护电力设施的重任。但事实上这个机构只是临时机构，领导小组成员多为当地政府、电力企业和公安部门领导兼职，他们都有自己的本职工作，基本上在保护电力设施上难有所作为。
电力法规不完善还在于电力法规在具体操作中，执法的主体和客体、执法的内容和形式、执法的权限和权利等问题还不十分明确，可操作性差，立法技术上存在缺陷，有些电力违法问题难以界定。现行电力法规在电力执法主体与客体、内容和形式以及权限等关系问题上，都还存在一定的问题。
二、关于如何解决上述问题的建议
1、国家相关部门尽快制定一些可操作性强的办法。在修改现行的《电力法》、《电力供应与使用条例》和有关法规时，增加补充电力执法方面的具体内容，使电力执法进一步有章可循。
2、电力执法工作应实行“双重模式”运作管理。电力企业改公司制后，不再具有行政管理职能，因此，可将电力企业履行电力法规赋予企业的法律权利，当作执法客体看待。在行政执法职能上，通过按政府经济主管部门委托授权方式，代表电力行政主管部门行使行政执法职能，开展电力执法活动。这样，电力企业执法工作就可作为执法客体和执法主体两种模式运作管理。
3、国家立法机关应赋予电力企业成立专职执法机构的权利，组建电力特殊行业的执法队伍。众所周知，电力系统是一个技术专业性强的特殊行业，在生产、销售过程上具有不间断性和相对独立性，其商品的特殊性与一般商品不同，因此，国家在政策上应给予一定的保护和倾斜。
4、如在电力系统内成立专职执法机构，或者以司法机关向电力企业派驻执法人员的形式，组建电力特殊行业的执法队伍，这样才能保障电力法制建设和电力执法工作的健康开展，才能有效发挥电力执法在电力企业生产经营中的作用。
5、应建立完善的电力执法管理体制和有效的运作机制。电力系统内部从上至下，应实行行政管理逐级负责制和归口集中管理，机构设置应规范统一。在职责范围、工作任务、执法内容和人员编制等方面给予明确规定，严禁各行其事。
6、在运作机制上，应制定严格的管理制度和规范操作秩序，加强执法人员培训教育工作，实行执法人员上岗考试、考核和持证上岗制度，提高执法人员的政治素质、业务素质和法律政策观念。做到执法人员必须懂法守法，真正建立起一支精通电力业务知识和电力法规，又具有较高法律政策素质的电力执法队伍。
7、在电力执法工作中应克服形式主义，注重执法效果。对阻碍正常供用电管理，破坏电力设施的任何行为和任何人、任何事，要坚决打击决不手软。
三、关于破坏电力设施作为危害公共安全的犯罪认定
尽管我国《刑法》已将破坏电力设施作为危害公共安全的犯罪予以规定，无论行为人主观上是故意还是过失，都不影响犯罪的成立。对那些故意破坏电力设施的行为，即使没有出现人身伤亡或者财产损失的严重后果，只要具备出现这种结果的可能性，就可以作为犯罪来处理。但是，除此以外的法律规定，在执行中仍面临著这样或那样的问题。如从法律规定来看，盗窃 “数额较大，或者多次盗窃的”，可以构成盗窃罪。但司法实践中的盗窃数量的确定，已成为困扰人们的一个难题。
根据刑法第一百一十八条规定及刑法理论通说，破坏电力设备罪客观方面的表现具有三个特征：一是其犯罪对象必须是正在使用中的电力设备；二是必须实施了破坏正在使用中的电力设备的行为；三是破坏行为必须危害公共安全，即造成或足以造成危害公共安全的严重后果。
破坏电力设备罪是指故意破坏电力设备、危害公共安全尚未造成严重后果或者已经造成严重后果的行为。侵犯的对象是正在使用的电力设备，包括用来发电、供电的公共设备，如电厂、变压器、输电设备等。破坏电力设备罪的方法多种多样，如毁坏、拆卸、割断等等。行为人实施上述破坏电力设备的行为，必须是危害公共安全，即有可能引起不特定多数人伤亡或者使公私财产遭受重大损失或者使生产、生活秩序受到严重影响，才能构成犯罪。犯罪的主体是一般主体。犯罪的主观方面是由故意构成，即行为人明知其破坏电力设备的行为会发生危害社会公共安全的后果，并且希望或者放任这一结果的发生，犯罪的动机多是为了贪图钱财。
通过调查发现破坏电力设备罪的认定在法律适用上存在漏洞，尤其无法适用审理农村破坏电力设备案件，以致影响此类案件的及时支持的审理。
1、该法条规定过于笼统，在适用上容易产生误解。我们知道行为人破坏电力设备应当是正在使用中的各种电力设备，然而该罪名中却未明确加以规定，加上我国一些农村用电情况比较复杂，有些线路的使用明显带有季节性，有的甚至长期不用，对破坏此类电力设备，究竟是不是“正在使用中”的，容易产生分歧。
2、对于因破坏电力设备造成的“严重后果”缺乏相关解释。截至目前，最高法院、最高检察院对破坏电力设备罪的数额、情节等定罪量刑标准缺乏明确的规定，究竟那种情况是造成了严重后果无法界定，只能人为判断，造成很大随意性，影响案件的顺利进行，不利于严肃、公正执法。
3、没有附加财产刑。由于农村破坏电力设备犯罪，绝大多数都是利益驱使，犯罪分子往往就盗来的电力设备当做废品出售，所得赃款用于挥霍。此类犯罪分子主观上是以非法占有为目的，它不仅危害公共安全，同时也侵犯了公私财产所有权，只有并处罚金或者没收非法所得，才能真正体现“刑当其罪”的刑法原则。
针对法律上的建议：
1、补充刑法第118条、119条，明确规定“破坏正在使用中的电力设备”，同时在主刑期之后增加“并处罚金或没收非法所得”这一附加刑。
2、由最高法院和最高检察院尽快出台司法解释，明确界定何谓“正在使用中的动力线”，并规定破坏电力设备的数额、情节等定罪量刑的有关标准，以便界定何谓“情节严重”，何谓“造成严重后果”和“特别严重后果”，有利于各级司法机关在实际执行中加以操作。
四、破坏电力设备罪的后果确定
刑法第一百一十八条和第一百一十九条对破坏电力设备罪分别规定了“尚未造成严重后果”和“造成严重后果”两种情况，这就说明破坏电力设备罪不要求必须有实际危害结果。只要破坏了刑法所保护的电力设备就构成了犯罪。但不能说破坏电力设备的犯罪就没有犯罪后果。刑法意义上的犯罪结果，是指给社会关系造成损害的后果。任何犯罪必然给社会造成一定的危害后果，只是这些危害后果某些表现为有形的，某些表现为无形的；某些表现为直接的，某些表现为间接的。刑法第一百一十八条规定的“尚未造成严重后果”中的后果，部分表现为有形的，即可以计算的、看得见的后果。在有形的后果中，又可分为直接后果（被破坏的电力设备本身的价值）和间接后果（因电力设备被破坏造成的停产、减产等经济损失）；另一部分表现为无形的，即造成了一种危险态势，可能引起火灾、水灾、人身伤亡等事故，危害不特定多数人的生命、财产安全。
怎样确定“尚未造成严重后果”和“造成严重后果”？笔者认为应对破坏电力设备行为造成的直接危害结果和因电力设备遭破坏后产生的间接危害结果予以量化，根据量化价值以直接损失为主、间接损失为参考来确定犯罪分子所造成的危害后果是尚未造成严重后果，还是已造成了严重后果。这是因为，裸铝线、塔材、变压器等电力设备材料，电力部门均有明确价格，易于计算，同时计算出的价值比较准确，而间接损失是估计的损失，往往难以计算，得出的价值不够准确。一般的破坏电力设备案件，基本上是破坏输电线路设备和农用电力设备两类，而且破坏农用电力设备的案件占绝大多数。这些犯罪分子均是出于贪财图利的动机，非法占有的目的，秘密窃取高、低压输电线路上的塔材、裸铝线、变压器、补偿器等电力设备。其构成破坏电力设备罪的故意是间接的，真正出于报复、泄愤等动机，直接故意破坏电力设备的案件几乎没有。因此，对以非法占有为目的破坏电力设备罪的处罚，可以比照盗窃犯罪的数额标准处罚。
电力体制改革已经完成了打破垄断、政企分离的第一阶段，有限竞争的电力市场即将形成。在未来的电力改革过程中，不论管理体制如何变化，保证电力设施的安全性和供用电的可靠性，将是判断改革成败的客观标准之一。国家立法和政府的相关办法中，应该充分体现电力设施的重要性和保护电力设施的艰巨性，特别是在目前破坏电力设施出现智能化、团伙化的情况下，应该有相应的应对措施，不能让电力企业唱“独角戏”。保护电力设施不受损害，只能也必须依靠全社会的共同努力。
