进一步促进出租汽车行业健康发展的思路和建议
摘 要： 我国的出租汽车行业起步于改革开放初期，最初阶段主要依托于国营交通运输企业和旅游公司。目前我国出租汽车行业总体上在向好的方向发展。一些突出矛盾和问题已经不同程度地得到解决，引发行业不稳定的因素在逐步减少，大部分城市的出租车经营权归属已经明晰，公司和司机的经济关系也初步得到规范，行政乱收费基本得以清理和遏制。出租汽车服务是人类现代都市生活的重要组成部分，要从行业长期发展和社会长远利益的角度考虑出租汽车经营权的性质及其转让方式、行业运营模式、政府管理模式等，这不能仅仅依靠明确出租车的产权关系而得到解决。我们必须根据我国经济社会发展的阶段、制度环境和劳动者素质等来研究我国出租车行业发展和管理的问题。文章的作者提出了出租汽车行业发展的总体思路和方向。
关键词： 出租汽车行业，公共资源，定价出让，公司化经营，劳动关系，承包关系
我国的出租汽车行业起步于改革开放初期，最初阶段主要依托于国营交通运输企业和旅游公司。上世纪90年代初以来，整个行业出现了高速增长的局面，但由于各级政府都缺乏管理城市现代交通体系的经验，导致出租汽车产业发展的早期出现了出租车发展模式不清楚、经营权出让不规范、政府部门乱收费等许多问题。自1999年起，国家相关部门陆续出台了一系列清理整顿和专项治理城市出租汽车的意见和办法，特别是2004年国务院《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》的发布和落实，使出租汽车行业进入了清理整顿和规范发展的阶段。
一、出租汽车行业现状分析
目前我国出租汽车行业总体上在向好的方向发展。一些突出矛盾和问题已经不同程度地得到解决，引发行业不稳定的因素在逐步减少，大部分城市的出租车经营权归属已经明晰，公司和司机的经济关系也初步得到规范，行政乱收费基本得以清理和遏制。各地在促进出租汽车行业健康发展中形成了很多好的经验和做法，为进一步完善行业管理体制提供了条件。初步形成与我国城市化水平相适应、基本能够满足居民特殊出行需要的出租汽车服务体系，出租汽车与公交车、地铁、城际铁路等大容量交通运输方式共同构成公共交通体系。
由于各地城市规模、发展水平、政府重视程度不同，出租汽车企业发展的起点、路径各异，因而各地在经营权转让方式、行业运营模式和政府管理方式等方面的做法也不同。出让模式有三种，一是资质审批，在同等资质条件下“先到先得”，一般来看，采用出租车经营权无偿许可的城市对出租车经营权的年限没有明确规定，而有偿许可则对经营权期限有明确规定，规定到期后再续期或重新发放；二是公开拍卖，“出价高者得”，经营权期限从五年到几十年不等，还有一些地方采取的是无期限或永久性出让，单车经营权拍卖价格由于出租汽车的投放数量和出让期限的不同，从几万元到几十万元不等；三是服务质量招标，“服务质量高者得”，这种方式既有有偿出让的，也有无偿出让的。从出租车公司与出租司机的关系角度看，经营模式有承包经营（公司自营）、合作经营（租标经营）、挂靠经营、个体经营四类，目前许多大中城市同时具有四类经营模式，小城市相对较为单一。至于监管模式，则根据政府监管的形式和力度不同分为强监管和弱监管两种。在强监管模式下，政府监管力度比较大，除对出租车数量、价格、各种规费和服务质量等进行监管外，政府主要通过核算行业、公司、司机的盈利和收入水平，通过制定统一合同、规定司机承包定额、确定经营权有偿出让价格等，规范并调节政府、公司和司机的收入分配关系，政府在监管中处于强势地位。在弱监管模式下，政府部门主要监管数量、价格和服务质量等，经营主体及其与司机之间的经济关系，特别是承包定额、风险抵押金等的确定，则主要由市场进行调节。从各地的情况来看，政府采取哪类监管方式与经营权的出让方式关系较为密切，强监管模式主要对应于经营权按照资质审批或服务招标方式出让的地区，而弱监管模式主要对应于经营权采取拍卖方式出让的地区。而从总体上讲，政府重视监管和采取强监管模式的地方，市场的经营秩序较好。
但同时也应该看到，由于多方面因素的影响和制约，各地促进行业规范发展的进程并不一致，也正是由于经营模式、管理体制以及特许经营的期限等不同，各地出租车治理和规范面临的矛盾和问题也不尽相同。归纳起来主要有五个问题：居民“打车难”，服务质量差；作为出租车行业管理核心的经营管理权当中还存在不少隐患，部分城市出租汽车经营权的私下转让和二级市场高价交易问题仍然较为严重，交易价格从十几万到百万元以上不等；非法营运依旧屡禁不止；司机与企业关系还没有完全理顺，司机负担过重、收入低的问题还不同程度地存在；如何实现经营权到期后的顺利过渡也已经成为出租汽车行业管理中最为要害和关键的问题。行业管理体制不顺，缺乏上位法，成为制约出租汽车行业长期稳定健康发展的重要因素。这些问题不仅制约着行业的进一步发展，也引发了一些群体性事件，影响了行业和社会的稳定。
二、出租汽车行业发展的总体思路和方向
出租汽车服务是人类现代都市生活的重要组成部分，出租车行业的发展必须考虑到城市功能的充分发挥和社会福利的最大化，统筹消费者、从业人员、投资者和政府管理部门等所有利益相关者的利益诉求。各国的经验表明，要从行业长期发展和社会长远利益的角度考虑出租汽车经营权的性质及其转让方式、行业运营模式、政府管理模式等，这不能仅仅依靠明确出租车的产权关系而得到解决。我们必须根据我国经济社会发展的阶段、制度环境和劳动者素质等来研究我国出租车行业发展和管理的问题。对此，我们已经形成一些基本认识。
（一）出租汽车行业应定位于大容量公共交通的补充，用以满足居民特殊出行需要
因此，出租汽车的发展和管理理应纳入公共交通运输体系之中进行统筹规划，统一管理，实现与城市其他交通方式之间的协调发展。在城市公共交通体系中，出租汽车是满足消费者特殊出行需要（包括部分高端需求）的重要运输方式；在大容量公共交通体系尚未形成的小城镇，出租车服务的人群更广泛些。
（二）出租汽车经营权是公共资源，应采用政府特许经营的行业监管方式
出租车占有公共资源进行商业运营，要求政府以特许经营的方式进行监管，意味着政府不仅要对出租汽车的运价、数量进行调控，而且要对经营者的经营行为进行必要的和特别的监管。对运价进行管制是国内外普遍的做法，争议不大，但在确定和调整服务价格时要考虑与当地收入水平相适应，必须实行价格听证等制度。争议较大的是数量控制的问题。但在现阶段我国的国情条件下，数量控制是维护公共利益和保障行业稳定发展的重要途径，是必要的。理由有二，一是可以优化配置稀缺的城市道路资源，二是避免由于劳动者盲目进入导致供给过剩，避免司机个人财产遭受损失。当然，数量控制和运力投放要与当地综合交通运输体系规划和建设相协调，要保证能够基本满足居民的乘用需求。
可是，一旦政府对出租汽车的运价和数量进行调控，就会导致两个结果：一是已有的出租汽车作为一个整体处于垄断经营者的地位，只要政府不投放新的运力，在营车辆就不会受到新进入者的威胁。二是出租汽车行业作为一个整体，在需求基本不变的情况下，其单车平均毛收入及平均利润水平实际上就处于政府的控制之下。在这种情况下，政府除了对经营者的服务质量进行监管外，还必须进行两项监管，一是行业整体盈利水平，应当参照社会平均投资收益率调控出租汽车行业的盈利水平，二是要对经营权持有人和司机的收益分配关系进行调控，参照当地社会平均水平调控司机的平均劳动所得。
??政府的监管能力和监管方式对于化解各种矛盾和问题，确保行业健康稳定发展具有关键作用。要通过理顺管理体制，完善政策法规，加强监管制度建设，提高监管人员素质，规范各种收费，建立通畅的沟通对话机制，确保监管方法科学、合理，监管过程规范、透明，监管主体公正、廉洁，实现有效监管。
（三）出让出租汽车经营权要按照服务质量招标与定价出让相结合的方式进行
经营权的出让应当以经营者提供满足服务质量标准和相关监管要求为条件。服务招标必须设计一套科学合理的综合考评体系，形成一套能够保证实现公开、公正、公平的出让程序和方法。如果操作得当，经营权收费可以成为政府调节出租汽车行业整体赢利水平的一个重要手段，出让费用应当按年分期收取，为政府通过经营权进行管理留下空间。经营权的出让还要充分考虑便于经营者进行经营管理，将经营权出让期限尽可能与车辆使用或更新周期相一致，在将经营权出让给个人时，应当使经营权与实际运营权一致（将有时间限制的经营权只出让给开车司机）。
（四）鼓励和引导出租汽车行业向规范的公司化经营方向发展
从理论上来看，如果不考虑监管成本，出租汽车行业本身是一个适合于个体经营的行业，政府可以直接将出租汽车经营权授予个体司机，实行“政府－司机”管理模式，减少中间环节，提高司机收入水平。然而问题是，在出租汽车数量达到一定规模以后，这便意味着政府监管部门要直接面对成千上万的个体出租汽车司机，而出租汽车的监管是一种日常性监管，这显然将极大地增加政府部门的监管难度和监管成本。在个体经营模式下，如果不对车主司机的转包行为进行限制，他们或者聘请副班司机，或者全部委托给他人经营管理，这都会出现若干中间环节，真正一线运营司机的利益也同样得不到保障。可见，解决中间环节对司机的盘剥问题的关键不在于实行公司化还是个体化，而取决于在政府特许经营模式下如何有效监管和协调经营权持有人与司机的收益分配关系。
因此，我们强调的是实行规范的公司化经营，公司应该具备车辆、场地、管理组织、机构和管理服务能力等运营管理设施和条件，在继续坚持经营权归公司所有的前提下，按照政府特许经营方式加强对公司的监管，特别要调整公司同司机之间的利益分配关系、加强对公司和司机服务质量的监管。这一方面要求对新投放运力，原则上不再向个体经营者出让。另一方面，对于历史发展过程中由于各种原因已经划转给个人的经营权，鼓励通过适当的形式、在各方自愿的基础上转为公司化经营，或者通过加强行业协会或者政府部门的直接管理，加强对个体经营者的监管。
（五）出租汽车经营者和司机的关系应该允许劳动关系和承包关系并行
理顺司企关系，需要兼顾两方面的利益，一是要依法保护司机的权益，二是要有利于公司对司机的管理。从出租汽车行业的特点来看，在公司缺乏对司机营运情况进行有效监督的技术的情况下，实行承包经营是一种有效的管理方式，但随着包括计价器和GPS等信息化技术装备的使用，公司监督司机营运和收入情况已经变得较为容易。因此，从长远来看，实行“员工制”，建立司机和企业之间规范的劳动关系，采取包括公司和司机之间的收入分成在内的各种灵活的内部管理机制，实现收益共享、风险共担，对于防止公司将经营风险转嫁给司机，切实保障司机利益具有积极作用。
??但由于各城市条件不同，采用这种模式的进程不一。而且，由于很多城市特别是沿海一些大城市的出租司机多为外地农民工，具有很大的流动性。在现阶段，可以实行劳动关系和承包关系并行制度，允许城市和公司根据实际情况自主选择。但不论选择哪种关系，经营者都必须为司机缴纳各种必要的社会保险金。对于可能出现的公司向司机转嫁经营风险以及规避为司机建立社会保障等行为，可以通过政府干预承包合同的签订进行规范，取缔各种不合理押金和承包定额收取方式，通过统一的合同管理规范公司和司机的权责和利益分配关系，建立公司与司机收益共享、风险共担的机制。
（六）关于“黑车”和非法营运的问题，应该采取打击与疏导相结合的手段
伪造运营证照的“套牌车”、“下线车”、“巡游”的私人轿车等，直接与正常的出租汽车形成竞争，极大地破坏运营秩序，产生严重的不公平竞争，也严重危害乘客安全和其它权益，必须严厉打击。但对于在居民小区提供预约服务、在边缘区域提供候车点服务等类型的“黑车”，进行取缔和打击既不现实，也不符合方便居民出行的要求。我们要通过拓宽出租汽车市场的范围来解决这个问题。固定地点或电话预约类非法运营的出租车事实上与合法运营出租汽车并不完全在同一市场竞争，甚至与合法运营出租汽车形成某种互补关系。应当从调整和完善出租汽车结构出发，扩大准入和调整运力结构，鼓励发展电话预约和专用候车点出租汽车服务，并从制度和政策上引导一部分“黑车”向合法化运营转变。通过确定服务类型和指定运营范围，使电话预约和专用候车点出租汽车服务与“巡游”出租汽车实行差别化运营，形成巡游出租汽车、电话预约出租汽车和专用候车点出租汽车结构合理、分工互补的出租汽车体系。
（七）尽快研究实施油价与运价联动政策
近年中央和地方政府针对油价上涨制定了多种形式的油价补贴制度，对于保障司机和消费者利益，维护社会稳定发挥了重要作用，但不应当成为一项长期性制度。从道理上讲，乘坐出租汽车的消费者应该支付油价上涨的成本，而不应该由政府利用公共资金补贴这部分特定人群。各地调查的结果也表明，大家普遍地认为不应该由政府补，长此以往也补不起。建议尽快研究实施油价与运价的联动政策，建立应对油价上涨的长效机制。
（八）对于尚未形成规模的小城镇，应当允许采取与大中城市不同的管理方式
可以采取政府一般许可，允许个体和公司申请取得经营权；经营权的出让可以实行审批制；可以在初期不进行数量限制，对价格可以不限制或者采取限制最高价格措施。但经营权要实行有期限出让，要规范经营者和司机的关系，要防止产生经营权属争议等。不同的经营权模式对应于不同的运营方式，同时要求政府有不同的管理模式和政策手段。从经营权的性质、分配方式，到运营组织模式、政府管理方式等诸多不同环节，制度安排和政策措施要有一致性。如果主要依靠市场化手段调控出租车市场，就要着力创造一个有效的竞争环境，鼓励、允许和支持企业按照市场原则实施管理。如果采用政府主导的模式，则要着力于完善管理体制，提高管理能力，在保证资源配置的公平性的同时保证效率。
??由于各地发展水平和发展路径差异较大，在大中城市和小城市，乃至大中城市相互之间，也很难做到“一刀切”；而且，随着时间的推移，发展的环境条件都会发生变化。因此，这些思路和建议，一些适宜于作为原则性的东西，要求各地遵照和执行；一些适宜于作为方向性的东西，应发挥其对各地出租汽车规范管理的指导作用；而对于一些已经形成与总体发展方向和思路区别较大的城市和地区，不能强求其进行大的转变，应当采取规范管理和加强引导相结合的方式，以增量带动存量，允许其在现有模式的基础上，按照各地的实际情况逐步进行规范和过渡，通过制度创新和增量调整，逐步理顺管理和发展中的相关关系，甚至鼓励探索形成新的模式。
三、当前需要推进的三方面工作
为促进出租汽车行业的健康发展，当前需要推进三方面的工作：
（一）尽快制定新的出租汽车管理办法或条例，完善相关政策法规
根据目前出租汽车管理和发展面临的新情况新问题，尽快制定新的出租汽车管理办法，或者直接制定出租汽车管理条例，依法规范各地出租汽车的经营管理行为，协调政府主管部门、公司、司机和消费者的关系。
??出租汽车管理办法或条例应当结合我国出租汽车管理和发展的总体思路与方向，明确出租汽车的行业定位、经营权出让、监管模式、经营模式、劳动用工关系、事故责任、风险分担机制、非法运营的打击、群体性事件的防范、管理体制、主管机构性质、各主体的责权利和法律责任等重大事项。
??以出租汽车管理办法或条例为上位法，清理规范各城市人民政府已经制定实施的地方性出租汽车管理的相关政策法规。
（二）尽快理顺管理体制，为加强出租汽车管理提供体制保障
出租汽车行业作为各地公共交通体系的组成部分，在服务的地域范围上相对分散且较为独立，其规范和管理的职能应当继续由城市人民政府承担。在中央政府层面，虽已明确管理部门，但由于出租汽车属于公共交通体系的组成部分，对其数量、运价等方面的监管需要与其它公共交通政策很好协调。因此，建议必须将出租汽车监管与公共交通监管放在一个部门。在地方政府层面，包括省级政府和省辖各地（州）、市（区）、县政府，出租汽车行业主管部门的确定及其调整应当由各级地方人民政府负责。建议各地从完善市政管理体制的总体规划考虑出租汽车管理体制改革，建立出租汽车与公共交通综合管理的体制。
针对目前各地区出租汽车管理部门机构性质不统一的情况，建议各城市人民政府结合行政和事业单位改革，尽快使那些具有事业单位性质的部门向行政监管单位转制，以解决人员数量不足和经费不落实等问题，提高管理能力。
（三）建立和完善相应措施，解决当前存在的突出问题，防范产生新的矛盾和出现群体事件
现在，不少城市已经面临经营权到期如何延续、数量不足如何投放新运力、二级市场炒作导致经营权价格畸高等问题；还有一些城市在实行公司化经营过程中，正在或即将面对清理既有出租汽车的经营权和车辆产权的归属问题；在油价上涨压力下，不少城市因为油价补贴落实不到位或者不足以抵补司机的收入减少等问题；另外，在实施新的劳动法过程中，各地都面临对其理解和执行缺乏明确的指导等问题。因此，建议有关部门尽快就上述问题形成一个明确的指导意见，加强对重点地区情况的监控和协调指导。
一些地区因为多年没有新投放运力，已经造成运力明显不足，并导致居民出行难、泛滥等问题。建议有关部门加快专项治理进度，尽快组织验收，并结合新的经营权出让指导意见，对新运力投放尽早“解禁”。
针对近年来群体性事件频繁发生的情况，建议在分析各地造成群体性事件的原因和总结各地处理这类问题的经验教训的基础上，做出统一部署，建立中央和地方应对出租汽车行业突发性群体性事件的应急预案，防止和减少发生新的事件。特别是对于公司与司机间围绕经营权问题而产生的冲突，政府要高度重视，加强领导，本着尊重历史、面向未来的原则，既要妥善处理，保持稳定，又要有利于建立合理有效的运行和管理模式，提高服务质量，实现社会利益最大化。
