浅谈电子政务与政府改革
电子政务的概念产生于上个世纪90年代。在此之前的OA、MIS之所以不被称为电子政务，而基于互联网的政务应用则被称为电子政务，主要是因为互联网带来的电子政务应用将会极大地影响政务工作的模式，创造前所未有的政府工作形态。有了互联网这样新的工具，才造成了政府对社会服务职能重组的新机会。
1999年是我国"政府上网"年，在信息化带动工业化的思想指导下，我国各级政府开始积极推进政府信息化建设。2002年中央17号文件颁发之后，全国出现了电子政务热，一场全国范围的，自上而下推进电子政务建设的局面已经形成。推进电子政务建设，加快政府职能转变，提高行政质量和效率，增强政府监管和服务能力，增强政府行政的透明度，促进社会监督，已成为政府改革的共识。但就全国范围而言，电子政务建设效果较好的，仅限于部分发达地区和某些重要政府职能部门。大量的已经进行了电子政务建设的经济欠发达地区，由于种种现实原因，电子政务的实施反而使政府一时无所适从，先进的办公手段被迫闲置。
政府部门对电子政务的认识不足是制约电子政务发展的一大因素。电子政务本身不仅会推动全社会的信息化进程，而且必然会促进政府机构改革。无论是政府还是企业都已经充分认识到，电子政务是对传统行政管理方式的深刻变革。推进电子政务建设，最大的阻力来自政府目前的体制、观念和各部门的利益。实施电子政务建立一个平台极其容易，只要你能提供功能、性能和资金。但是，在平台背后，政府需要把更多的精力花在业务协同和处理信息共享上，而这将涉及我国各级政府目前的体制、观念和各部门的利益。
一、西方发达国家政府再造运动
从20世纪80年代开始，英、美等西方发达国家为迎接新技术革命和经济全球化的挑战，经历了一场被称为“政府再造运动”的公共管理革命。各国的改革在广度、深度和成效方面虽然存在差异，但都涉及公共管理模式的根本性变革，即表现形式都是对传统公共行政模式的否定，改革的目的都是要寻求替代官僚制组织的政府治理模式，并且都是以政府职能的市场化作为改革的基本取向。
以美、英为代表的“政府再造运动”有其深刻的历史和社会背景。决定和影响这场变革的背景和动因，大致可以归结为以下4个方面：一是社会历史形态的根本变化决定了政府形态的根本变化；二是经济全球化的大趋势要求一个脱胎换骨的新政府；三是信息技术革命为打造新的政府模式提供了强劲的动力和技术手段；四是政府职能膨胀引起的财政危机为“政府再造运动”提供了直接的动因。
在信息技术的冲击下，“政府再造”之风席卷世界，而政府再造的目标是重建政府的治理模式。美国早在1993年就提出了利用新科技改造政府的目标。1995年，加拿大在改造政府的蓝图中，对信息技术亦是情有独钟，将其看作是在提高政府公共服务水平的同时大规模削减相关费用的良方。在综合考虑了政府服务变化和政府费用等因素后，英国政府也下定决心，利用信息技术改革政府的公共服务部门。同其他国家一样，英国政府改革的目的在于“除了为公众提供更好的服务外，还应通过降低政府行政费用使所有纳税人受益”。
政府再造是指涉及任何有关政府文化、任务、结构、程序、运作等层面有意识和有目的变革、重组、重构、改革与创新。当代西方国家行政改革的内容广泛，涉及到行政管理体制和活动的各个方面。
但改革的基本主线是重新界定政府与市场的关系，改革的内容也主要是围绕政府功能的重新定位、政府公共服务的提供方式以及政府内部管理体制改革3个方面来展开的：第一,政府管理职能的优化改革。具体的措施包括通过公共福利政策的改革收缩政府的社会职能、通过放松市场管制收缩政府的经济职能、非国有化改革等；第二,政府公共服务的市场化改革。主要采取合同承包、公私合作、用者付费制度、凭单制度等几种形式；第三,政府内部管理体制改革。改革的内容和措施主要包括分权与分散化改革、放松管制、公务员制度改革、绩效管理、政府信息化等。
二、电子政务是一场深刻的革命
邓小平同志曾经指出，改革也是一场革命。所谓革命就是经济基础和上层建筑之间的关系调整，从这个意义上，电子政务也可以称为是一场革命，这是因为政府权力结构，行政管理方式，官员思维方式等方面都会发生一些根本变化。电子政务能够提高政府服务与监管水平，提高行政效率，促进政府信息和决策透明化等，这些可能都会使行政程序，机构职能等发生相应变化。长期以来，中国政府主要是以监管为主要角色，而现代政府则更强调服务，这就需要在电子政务中得到体现。
网络带给我们的是一个以各个节点相连接的多样性的扁平化组织社会，而我们目前政府组织结构还是按照金字塔式来建构的。我们知道，人类社会不可能一步进入信息社会，因此在这个过程中，既要保留过去的金字塔权力构造方式，又要积极向扁平的政府组织过渡，这需要很高的政治艺术，每步都要抓住机遇，既要善于局部突破，又要注意整体推进。由于这是一场结构性的革命，因此要看到其长期性和持续性。要注意把渐进性与激进性，长远目标与近期目前相结合。
朱镕基同志曾经指出，“电子政务是一场深刻的革命”。电子政务是深化机构改革、转变政府职能、提高施政效率的重要保障；电子政务是在推进国民经济和社会信息化进程中，政府部门率先垂范、身体力行的必然选择。因而，电子政务的深刻性、艰难性和复杂性超乎一般的想象。实际上，电子政务所带来的革命不仅是深远的，同时也是全方位的。国家信息战略研究中心主任熊澄宇认为“电子政务在一定程度上是通过信息技术这样的先进生产力来推动生产关系的变革的”。
以信息技术为代表的高新技术日益成为推动人类社会发展的重要生产力，并推动着生产关系和上层建筑的变革。之所以将电子政务视作一场深刻的革命，就是因为在社会主义市场经济的改革与发展过程之中，在建立社会主义市场经济体制的过程之中，要通过运用计算机网络等信息技术手段，加快推进政府在管理体制、管理观念、管理方式和管理手段方面的根本转变，切实实现政府职能向宏观调控、社会服务、公共管理和市场监督的转换。同时，要适应全球信息化的潮流，加快推动中国的国民经济和社会信息化，政府部门必须先行一步，通过电子政务建设带动国民经济和社会的信息化建设。
把电子政务提到“一场深刻的革命”的地位，是从电子政务所涵盖的广度和深度而言，是从电子政务的长期性、艰巨性和复杂性而言。一方面，大家都认识到电子政务的必要性；另一方面，还有许多人对信息技术缺乏认识、认同，存在着陌生感、距离感，甚至是恐惧感。而一些信息技术厂商不无夸张地炫耀信息技术产品性能的先进性，又人为地扩大了信息技术提供者和应用者之间的“信息鸿沟”。信息化需要人力、物力、资金的投入，而且投入往往非常巨大。与此同时，人们对信息化建设投入产出关系的认识，还停留在一种静止、孤立的层次上，没有把信息化作为一项复杂的系统工程。在这种情况下，单纯从成本概念去衡量产出效益是很难做出果断的决策。中国的经济体制和政治体制改革还在进行之中，在政府管理层面，人们从主观上对电子政务的需求还不十分迫切。这种管理体制的缺陷、管理观念的落后使得人们对于选择先进的管理方式和管理手段去提高政府管理效率的紧迫感和危机感不强。
三、电子政务必须与政府改革相互结合
电子政务是传统行政管理方式的一场深刻变革，其实质是利用信息技术手段来构造更适合信息时代要求的政府治理结构和权力运行方式。现有的政府组织形态是工业时代的产物，体现的是管理者与被管理者之间的命令与服从关系。
随着网络时代的来临，公众参与的成本大为降低，政府与企业、公众的互动沟通更加方便，这诱发了政府组织模式的变化，出现了网络模式的发展趋势。从这一角度看，电子政务要以服务为中心，以公众的需求为导向，转变政府职能，加快政府改革进程。
在这种背景下，中国电子政务建设面临双重任务：改革政府体制，使其适应市场经济发展的需要；用现代信息技术优化政府的行为方式、管理手段和管理工具。在中国民主体制建设尚不完备的现状下，这就要求中国电子政务建设要高度重视监管，因为监管是保证中国电子政务建设方向正确性和结果有效性的重要措施。强调监管对中国电子政务建设有着特殊而深刻的意义，这是结合中国国情的现实举措。中国的政府管理体制仍带有较深的计划经济色彩，加入WTO后，更要求中国政府按照国际准则管理国际经济贸易，政府现有的管理体制改革势在必行。
21世纪是信息时代，网络的触角逐渐延伸到社会生活的每个层面。电子政务的发展赋予了政府服务崭新的面貌，也为政府与公众、企业，以及政府不同部门之间的交流方式带来了一场革命。虽然对于电子政务的发展途径，各国正在不断地探索之中。但有一点是不难达成共识的：来自高层领导的大力支持和推动是电子政务顺利发展的前提和必要条件。各国成功的实践经验表明，电子政务的发展首先是政府内部一场自上而下的改革。
中国政府已经充分认识到建设电子政务的必要性。朱镕基同志曾经指出：“电子政务的发展正在成为当代信息化的最重要的领域之一”、“中国必须加快电子政务的发展”、“发展电子政务要与转变政府职能相结合，要加快行政审批制度改革，为实行电子政务创造条件”。
朱镕基同志在2002年的政府工作报告中指出政府的主要职能在于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。电子政务就是利用信息技术手段实现经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方式的电子化、网络化，提高政府部门依法行政的水平。各级政府应紧紧围绕总体目标，“分类指导、分层推进、分步实施”，要从实际出发，由需求来主导，用改革的精神发展电子政务，把着力点真正放在转变政府职能、重组政府业务流程和精简政府组织机构、加强政府有效监管和提供政府优质服务上。
通过近年来电子政务的实践，人们认识到电子政务不是一个技术项目，而是一个引领政府变革的工程。电子政务的最终目标是构造一个信息时代的“虚拟政府”。但是，这种对于传统的、工业时代的政府形态的全面改造是通过电子政务工程项目一个一个地实施逐步积累完成的。因此，每个电子政务应用项目的推进都需要有法律、法规、行政等各方面综合考虑和有机组合来推动，才有可能达到变革和改造现有政府形态的目的。
对现有政府形态的改造，并不是简单地将政府的服务移到网上就可以实现。电子政务应用系统在改进政府对企业和公众的服务的同时，必须对政府的业务流程进行重新设计，对政府机构进行兼并重组，在信息技术手段的帮助之下简化政府与企业、与公众的互动，从而降低政府运行成本。
这几年来电子政务工程项目的实践使人们对于电子政务工程的复杂性有了新的认识。许多国家和地区的经验表明，最为复杂和最为困难的问题是政府公用平台和信息共享问题。为了实现方便企业和公众的“一站式服务”，几乎没有一个电子政务工程项目不和“上、下、左、右”发生关系。拆除存在于部门之间，中央和地方各级政府之间的各种壁垒几乎成为每个电子政务工程项目建设中难以应付的巨大挑战。虽然目前人们已经认识到了这个问题的重要性，但是，我们仍然缺乏真正能够解决这个问题的办法。我们认为可以从电子政务发达国家吸取一些有用的经验。
中国经过20年的改革开放，已经从计划经济向市场经济转型，取得了巨大成就。经济基础的发展也就必然要求作为上层建筑主体的行政管理体系进行相应的变革。由此决定了中国政府改革的方向也必然要从以行业管理为主导转向以区域管理体系为主导，以适应社会主义市场经济的发展，即要建立起面向政府的、连接各个政府单位的横向区域性电子政务平台。随着电子政务的开展，区域性电子政务平台的社会效益就会逐步显现出来，反之，社会效益的逐步显现又会促进政府机构的进一步优化、改革。因此，中国电子政务建设要与政府改革进行相互配合。
四、根据政府机构改革需要设计中国电子政务的整体结构
建设电子政务首先要转变政府职能，有钱并不一定能够建成电子政务，电子政务并不是简单的政府电子化，电子政务的关键是政务，电子只是工具，建立透明、高效、公开的办公环境才是目的。政务就要涉及到改革，一方面是管理，一方面是服务，这两个方面协调不好，真正的电子政务就难以实现。但是我们必须同时看到，超越现有体制来建设电子政务很难将工作展开。行政体制改革在很大程度上制约了电子政府行为的改变，如果没有采取政务改革措施就投入资金建设网络，也只能建成一个"死网络"。行政体制改革的成功并非一日之功，而且政府建立什么流程，并不是专门为了电子化而提出的，而是为了简化政府审批流程而设，所有核心是政府行政改革。所以，政府在现有体制条件下进行电子政务建设规划时要考虑到行政机构改革后流程再造的问题，要考虑怎样预留出技术升级空间，如果程序不合理，把所有审批繁琐过程都搬上网并不现实。因此，在做规划时，要从国家电子政务标准出发，兼顾现有流程，同时考虑将来变化。
近年来电子政务的实践使人们认识到电子政务不是一个技术项目，而是一个引领变革的工程。电子政务的最终目标是构造一个信息时代的政务。但是，这种对于原有的、工业时代的政府形态的改造是通过电子政务工程项目一个一个地实施来积累完成的。因此，每一个电子政务应用项目的推进，都需要有法律、法规、行政等各方面综合考虑和有机组合来推动，才有可能达到变革和改造现有政府形态的目的。对现有政府形态的改造，并不是简单地将政府的服务移到网上就可以实现。电子政务应用系统在改进政府对企业和居民的服务的同时，必须对政府的业务流进行重新设计，对政府的结构进行重组，在电子手段的帮助之下简化政府与企业、与居民的互动，降低而不是增加政府业务运行的成本。因此，电子政务不是一个简单的政府上网工程，而是一个引领变革的工程。
我国各级政府、部门制定电子政务发展的目标，必须是政务目标，而不是电子目标；一些政府部门先建平台、系统、购买产品，然后再讨论具体应用，结果导致一些地方建了155兆的城域网没有用起来，建了一期的城域网也没有用起来，建了2G的城域网还是没有用起来的现象。如果业务系统的严重滞后或者应用需求与政府所建立的平台存在很大差异，等于是政府给自己设下了陷阱，反而阻碍了电子政务的建设。
