浅析农村金融在解决“三农”问题中的作用
[摘要] 农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局，党的第十七届中央委员会第三次全体会议全面分析了当前农村的形势和任务，进一步统一全党全社会认识。加快推进社会主义新农村建设，客观上要求深化农村金融体制改革，完善农村金融服务体系，解决“三农”问题离不开农村金融体系的强力支持。文章从当前农村金融发展中面临的问题入手，分析近几年我国农村金融改革的进展情况，以及对未来农村金融改革展望。
[关键词] 农村金融现状；近年来改革进展；未来发展展望。
一、目前我国农村金融发展中存在的问题
（一）基础环境存在的问题。
1、农村经济基础薄弱。近年来，国家采取了一系列支农惠农的重大政策，各地区、各部门切实加强“三农”工作，农村经济迎来了新的发展机遇，但当前农村经济依然是基础薄弱、面临问题多。表现为：农业基础设施建设资金投入不足，据统计，2007年全社会固定资产投资137239亿元，其中农业和农村投资19825亿元，仅占14.4％；农村人口多，2007年末全国总人口为13．21亿人，其中乡村人口为7．28万人，占55％；农业经济发展缓慢，2007年我国国内生产总值24.95万亿元，其中，农业增加值2．81万亿元，低于全国平均水平；农民收入水平低，城乡收入差距呈扩大趋势。
2、农村金融法律环境不完善。当前与农村金融有关的法律、执法、守法尚不尽如人意，主要表现为：有些县乡政府的法制意识不强，存在行政干预法律、以权代法的现象，执法效率低下；执法部门尚未能主动介入调查农村贷款欺诈行为、恶意逃债和赖债行为，运用法律手段遏制和制裁金融诈骗和逃债行为的力度不够，金融案件的执行效率有待进一步提高；农贷企业的诚信意识和贷款农户的金融风险意识比较淡薄，缺乏金融知识和法律法规知识，影响其守法的程度。
3、农村社会信用体系很不完善。人的文化素质是影响其诚信理念和认识度的一个重要因素。由于缺乏受教育的机会，从总体上看，农民文化素质不高，一定程度影响其守信度。从全国看，农村诚信教育和宣传工作滞后，社会信用文化缺失，农村企业和农户的诚信意识、金融风险意识比较薄弱，信用户、信用村、信用镇远未形成，金融企业难以获取客户的真实信用状况作出准确的信贷决策。在农村，逃债、躲债和赖债的现象还比较严重，但失信惩罚机制尚未有效建立，缺乏对债务人违约的制约。
4、基层政府的社会服务功能缺失。在现代市场经济条件下，政府不仅是一个权力部门和管理部门，更是一个综合性的服务部门，它的职能定位和根本宗旨是提供公共产品和社会服务。当前，一些农村地区特别是欠发达地区，乡村政府尚未切实转换服务理念，未能正确定位其职能和根本宗旨，思想上过分重视上级政策倾斜而忽视金融环境在农村经济发展中的重要性，实践中不能主导当地农村金融环境建设。更有甚者，基层政府行政直接或间接干预农村经济主体的现象普遍存在。
（二）农村金融体系的制度缺陷。
1、政策性金融步履维艰。作为国家政策性金融主体的中国农业发展银行，其创设的主旨在于及时修正“市场失灵”，运用资本运作完成那些不能借助于竞争性市场来实现的农村金融目标，为农业与农村经济发展提供资本支持，因此，农业发展银行的功能具有财政无偿拨付与金融有偿借贷的双重特征。但是在具体运作过程中，作为农村金融市场“公共金融产品”提供主体的农业发展银行，却由于其初始制度设计的先天缺陷与现实运作机制的不完善，导致其金融支持运作格局的困境与艰难。一方面，由于资本来源的信贷配给制度，导致了农业发展银行自我发展动力的缺失与资金使用效率的非效益化，“独立核算、自主保本经营、企业化管理”的初始设计根本无法实现；另一方面，由于难以进行正常的资金融通，农业发展银行也就无法实现资金的自我良性循环，从而缺少金融支持必要而充足的资本支持。与此同时，伴随着农产品流通体制的创新与粮食体制的市场化改革，作为以农产品特别是粮食为主要服务客体的农业发展银行，其经营机制的转型与服务模式的创新相对滞后，从而进一步限制与束缚了其金融支持功能的有效释放。迄今为止，农业发展银行已经由过去涉足农产品收购、农业综合开发与农业基础设施建设等政策性金融领域逐渐蜕变为目前单一支持粮棉收购的“季节性收购银行”，其业务拓展与服务领域日渐萎缩，政策性金融作用远远满足不了三农工作的客观需求。
2、商业性金融市场失灵。作为国家商业性金融体系重要组成部分的中国农业银行，其业务运作具有一般意义上工商企业追逐利润最大化的本质特征，因此在日渐激烈的金融市场竞争中，寄希望中国农业银行无偿支农或者低效支农并不现实。在这一特定背景之下，受盈利最大化倾向与农村资本回报率低下的双重影响，农业与农村经济可持续发展中，商业性金融市场的失灵及其中国农业银行支农力度的弱化便不可避免。姑且不论其他商业性银行从农村金融市场的全面撤退，单就中国农业银行而言，一方面其农业分支机构与服务网点大幅度缩减，仅2002年，中国农业银行就减少下属机构5043个，减少比例达12．43％；另一方面在中国农业银行的各项贷款中，支农贷款所占比重已经由上个世纪80年代的98％下降到现在的10％以下，中国农业银行的支持重心已经实现了由农村向城市、由农业向非农产业的转轨。伴随着这种符合市场理性的业务重心转轨，农业银行对三农发展的金融支持力度持续弱化，其业务运作呈现出明显的重工轻农、重城轻乡倾向。随着目前中国农业银行股份制改造的实现，这种对“三农”发展的支持力度会明显弱化。
3、合作性金融发展迟滞。在商业性金融机构逐渐退出农村金融市场之后，农村信用合作社便成为农村金融的主要供给主体；但是作为合作性金融机构的农村信用社，在优胜劣汰的金融市场竞争中却表现出创新迟滞、发展缓慢、效率低下等缺憾，从而使三农难题化解中的金融支持更加匮乏。一是在产权设计方面存在先天性缺陷，表现为主权虚置、主体缺位、法人治理结构失衡；二是作为政府主导下建立发展起来的金融体系，由于政府隐形保护惯性的作用，其创新动力不足，经营约束机制软化；三是受金融改革市场化的影响，农村信用社运作过程中表现出日益强化的“商业化”倾向，其金融支持重心与资金使用流向日渐偏离三农，而相对集中于风险小利率高的非农产业与城镇工商业；四是数量庞大的农村信用社不良贷款所占比重过高，—般在30％—50％之间，2003年不良贷款总额达5000多亿元，从而严重影响了农村信用社正常的金融支持体系。上述问题的存在，不仅导致了农村信用社金融支持的单一化与垄断性，而且使农村信用社成为农村资金外流的重要渠道，其最终结果只能是金融支持三农资金的流失与农村发展金融需求的严重断层。
4、非正规金融发育失范。在农村金融三大正规机构发展面临困境，无法为三农提供充足持久的资金支持的前提下，非正规金融机构的培育与生长就成为弥补三农金融支持缺陷的理性选择。而现实情况却表明，在我国农村非正规金融支持体系远没有真正建立起来。首先，农业保险发展严重滞后。目前我国农业保险仍然沿用传统的保障方式，即民政部门的灾害救济与中国人民保险公司的商业化农业保险，显然无法满足农业生产与农村经济发展的客观需求。其次，邮政储蓄运行失范。邮政储蓄目前在我国农村信用发展体系中占据重要地位，但是由于其只吸储不放贷的经营格局，致使邮政储蓄不仅不能有效地支持三农，而且引发了农村发展资金的大量外流，1993—2002年通过邮政储蓄方式外流的农村资金达11235．1亿元，年均1123．51亿元。再次，民间互助性金融资源配置混乱。由于长期以来政府对农村金融发展的压抑与管制，民间互助性金融机构难以有效生长，农村金融市场的多元化与分散化格局无法形成，不仅使广大农户与农村经济发展所需要的多样化金融服务需求得不到补充与满足，而且也在一定程度上加剧了农村资金外溢，引发了正规农村金融组织金融支持改革与创新动力与压力的普遍缺失。尽管有资料显示，中国农村非正规金融市场十分活跃，但是农村民间金融事实上并没有取得合法的生存空间与发展地位，也没有得到政府的认可与保护，因此其对三农工作的金融支持作用也十分有限。
二、近几年我国农村金融改革的进展情况
（一）大力推进农村信用社改革。
2003年6月国务院下发《深化农村信用社改革试点实施方案》(国发[2003]15号)，正式启动农村信用社改革。方案设计以实施农村信用社改革试点资金支持政策为主，注重体现正视并解决农村信用社的历史包袱、建立连续的正向激励机制、防止走下坡路和防范道德风险的原则。2003年8月，改革试点工作在江苏等8省(市)正式启动。2004年8月，试点范围扩大到北京等29个省(区、市)。通过发行中央银行专项票据和专项借款的方式，大力减轻农村信用社负担。到2006年底，专项票据和专项借款的发行工作基本结束，共发行专项票据1656亿元。此外，人民银行对农村信用社提供的支农再贷款目前限额为1279亿元，最长期限可达3年，有力地增强了农信社发放贷款的能力，各项经营指标都有明显改善，在大型商业银行农村业务有所退出的情况下，发挥了农村金融主力军作用。截至2006年末，农村信用社农业贷款余额12105亿元，占其各项贷款的比例由2002年末的40%提高到46%。2004以来农村金融机构贷款平均增速约为17.1%，比全部金融机构高3个百分点。
（二）调整改革农业发展银行职能，适当拓宽业务范围。
2004年7月，国务院对农业发展银行职能调整作出部署，要求农业发展银行在深化改革和坚持做好粮棉油储备贷款的供应和封闭运行管理的基础上，根据粮食流通体制改革的新情况，审慎调整业务范围。2004年9月，银监会会同人民银行批准农业发展银行开办了粮棉油产业化龙头企业贷款业务。2006年7月，批准农业发展银行在继续办好粮棉油产业龙头企业贷款业务的基础上，进一步将该项业务的贷款对象范围扩大到农、林、牧、副、渔范围内从事生产、流通和加工转化的产业化龙头企业，并开办农业科技贷款业务。2006年12月，批准农业发展银行开办农村基础设施贷款和农业综合开发贷款。同时，在人民银行推动下，农业发展银行资金来源也适当拓宽。从2004年起开始市场化发债筹资，逐步摆脱对中央银行再贷款的依赖。三年来，已累计发债筹资4410亿元，累计归还再贷款2637亿元。另外，还通过开办同业拆借、组织企业存款、与邮政储蓄办理协议存款等方式开展市场化融资，以降低资金成本，改善负债结构。
（三）人民银行采取多种措施，增加农村信贷投入。
1、农村信用社贷款利率浮动幅度区间扩大。近年来，人民银行稳步推进利率市场化进程，通过利率杠杆调节农村资金的供求关系，增加支农信贷投放。2004年1月1日起，农村信用社贷款利率的浮动区间上限扩大到贷款基准利率的2倍。2004年10月29日起，城乡信用社贷款利率浮动上限扩大到基准利率的2.3倍，下浮幅度均为10%;实行存款利率下浮制度。贷款利率浮动幅度的扩大，有利于农村信用社根据借款人的风险和效益状况等因素区别定价，进一步加大对“三农”的信贷支持力度。
2、支农再贷款使用效率不断提高。支农再贷款自1999年开办以来，作为改善农村金融服务的一项政策措施，对农村信用社增强支农资金实力、引导农村信贷资金投向、扩大农户贷款、缓解农民贷款难问题都发挥了重要的作用。1999年至2006年末，人民银行累计对全国农村信用社发放再贷款1.1亿元。为提高支农再贷款的使用效率，有效发挥支农再贷款政策对扩大“三农”信贷投放的引导作用，近年来人民银行一方面通过地区之间的额度调剂，改善支农再贷款地区结构分布，重点向西部地区和粮食主产区倾斜，加大对西部地区和粮食主产区的支持力度。另一方面，通过不断改进对支农再贷款的管理，允许周转使用支农再贷款额度，延长支农再贷款的期限，使支农再贷款的使用尽量适应种养业生产周期。目前，支农再贷款的使用期限最长可达3年，基本能满足农村信用社发放农户种养业贷款的需要。
3、农村信用社执行较低的存款准备金率。人民银行多次上调存款准备金率后，除农村信用社以外，其他金融机构存款准备金率已由6%提高到11.5%。为支持农村信用社加大对“三农”的信贷投放，改善农村金融服务，对农村信用社的存款准备金率为9%，比其他金融机构存款准备金率低2.5个百分点。
（四）邮政储蓄改革开始启动。通过人民银行等部门的不断推动，自2003年8月1日起，邮政储蓄新增转存存款利率从4.131%下调到1.89%；新增存款由邮政储蓄机构自主运用。对2003年8月1日前的邮政储蓄转存人民银行存款，实行5年内按比例逐年转出的政策。目前，邮政储蓄7000亿元的转存款中，已有5000多亿元实现自主运用，其农村金融“抽水机”的作用已得到一定弱化。同时，经相关部门批准，邮政储蓄机构可以进入银行间市场参与债券买卖，也可与中资商业银行、农村信用社办理大额协议存款，与政策性银行进行业务合作，开展部分中间业务。邮政储蓄转存款政策的调整，有利于吸引邮储资金回流农村，减少农村资金外流，扩大农村金融机构信贷资金来源。经国务院同意，银监会已批准建立中国邮政储蓄银行，并已开始办理相关业务。
（五）农业保险试点进展情况良好。农业保险试点运行良好。已有28个省(区、市)采取多种形式、多种渠道发展农业保险。2006年全国农业保险业务实现保费收入8.46亿元，赔款支出5.84亿元，农业保险保额达733.21亿元，约为7300万亩农作物提供了农业保险的保障。初步扭转了十年来农业保险业务逐年萎缩的局面。试点区域和险种范围不断扩大、种类不断丰富，农业保险防灾减灾功能得到发挥，地方政府的重视程度和支持力度逐步加大。
（六）推进农村小额贷款业务发展，探索农村小额贷款组织试点。
从1999年起，通过人民银行再贷款等支持，在农村信用社推广农户小额信用贷款、联保贷款，大大缓解了农民贷款难问题，取得良好的经济效果和社会反响。截至2006年末，全国农村信用社农户贷款余额达到9197亿元，其中，小额信用贷款1710亿元，农户联保贷款1001亿元，其他农户贷款6486亿元。我国约有2.3亿农户，真正有贷款需求的农户大约为1.2亿户，其中获得农户小额信用贷款和农户联保贷款服务的农户数达7072万户，占到全国农户总数的31.2%，占有贷款需求且符合贷款条件农户数的57.6%。实践证明，小额贷款业务是农村金融机构满足农村金融需求，促进农村经济发展行之有效的一种方式。
在推进农户小额贷款业务发展的同时，人民银行会同有关部门积极开展小额贷款组织试点工作，完善农村金融组织体系，改进农村金融服务。试点成立的小额贷款公司由自然人、企业法人和社团法人发起，坚持立足农村、服务“三农”和“只贷不存”的原则和方向。小额贷款公司在试点县(区)政府牵头成立的试点工作协调小组指导下，依《公司法》注册设立，建立完备的公司内控和风险管理制度，在具体政策设计和管理制度设计方面坚持商业可持续原则。通过建立新的运作理念、经营机制和风险防范机制，基本适应了农村个体经济和小规模农业经营分散、资金需求小等特点。目前，人民银行正会同有关部门起草《放债人条例》，完善支持小额贷款组织发展的法律环境。
（七）完善农村基础设施服务体系。
人民银行批准城市商业银行资金清算中心为农村信用社提供资金清算服务，并支持成立农村合作金融机构资金清算中心，进一步畅通中小金融机构汇路，培育公平的支付服务竞争环境，解决农村金融机构资金清算汇兑难问题。
进行农民工银行卡特色服务试点。农民工银行卡特色服务是指农民工在打工地利用银行卡存入现金后，可以在家乡就近的农村信用社营业网点提取现金的一项专门为农民工设计的银行卡服务。为进一步体现出对农民工的优惠，自2007年2月1日起，施行新的农民工银行卡特色服务手续费标准，即对持卡人的每笔取款手续费由原来的按取款金额的1%收取降至0.8%，每笔最高收费限额由50元降至20元。农民工银行卡特色服务有效解决了农民工打工返乡携带大量现金的资金安全问题。
三、我国农村金融改革展望
在2008年1月召开的全国金融工作会议上提出，我国农村金融改革的总体目标是，要建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。下一步的农村金融改革主要集中在以下六个方面。
1、健全农村金融组织体系。健全农村金融组织体系就是要充分发挥商业性金融、政策性金融、合作金融和其他金融组织的作用。在这些金融组织里面，还要发挥农业银行及中国农业发展银行作为农村金融体系的骨干和支柱作用，要进一步推进农村信用社的改革，发挥农村信用社在农村金融中的地位。同时还要增强邮政储蓄银行为“三农”服务的功能，发挥邮政储蓄银行在农村地区的储蓄、汇兑和小额贷款的功能。另外，通过这些金融组织的运作，鼓励和促进一部分资金回流到农村，支持农村建设。
2、推进农村金融组织创新。目前农村金融机构和农村金融存在的一个问题就是网点的覆盖率低，金融供给不足，竞争不充分。下一步要适度调整和放宽农村金融机构的准入政策，降低准入门槛。特别是要鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制的金融组织，大力培训多种形式的小额信贷组织。还要引导农户发展资金互助组织，规范和引导民间金融。除此之外，特别要探索和发展贫困地区农村金融服务的有效途径。
3、推进农村金融产品和服务的创新。在这方面主要是适应农村经济特点和农业产业化、规模化经营发展的需要，着重开发一些适合农民需要的、适合农产品需要的、适合农业生产发展需要的金融产品。在城市比较好产品不一定能适应农村，农村有农村的特点。所以在这方面，在这次农村金融改革里，党中央、国务院特别提出要加快和推进农村金融产品和服务的创新，要走出一条有中国特色的农村金融产品和服务创新道路。
4、积极发展农业保险。重点是完善多种形式的农村保险体系，开发适应农业、农村和农民需要的农业保险产品和服务。要逐步建立政策性农业保险制度和农业再保险体系，为我们国家粮食的稳定、持续和健康生产和发展奠定基础。
5、加大对农村金融的政策扶持。农业是弱势产业，农村也是弱势群体比较集中的地区，农村金融在金融这个行业里是比较弱势的一部分，今后要合理运用财政杠杆，引导和带动更多的社会资金投向农村，通过财政补贴、担保或者税收减免等措施，吸引金融机构增加对农业和农村的信贷投入。另外，适当的运用货币政策、信贷政策引导资金流向农村。
6 完善农村金融基础服务体系。农村金融发展比较慢的一个重要原因就是农村金融服务设施比较差，比如说网络、网点、支付清算体系等。下一步要特别加强农村的金融服务体系建设，加快推进农村地区支付清算的基础设施建设，提高农村地区金融机构支付业务处理的自动化水平和效率，从基础方面为农村金融发展创造一个好的条件。
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